Das Konzept des „Staatsversagens“ und aktuelle Sicherheits- und Entwicklungsherausforderungen

Das Konzept des „Staatsversagens“ und seine Verwendung zum Verständnis aktueller Sicherheits- und Entwicklungsherausforderungen

„Staatsversagen“ und Sicherheits- und Entwicklungsherausforderungen sind seit der Erstellung des Konzepts in den 1990er Jahren häufig miteinander verbunden. Ein inhärenter Zusammenhang wird besonders deutlich, wenn man sich die Definition von „Staatsversagen“ von Robert Rotberg ansieht, die sich um zwei zentrale Aspekte des Konzepts dreht. Laut Rotberg gelten Staaten als gescheitert, wenn sie von innerer Gewalt verzehrt werden und aufhören, ihren Bewohnern positive politische Güter zu liefern. Für Rotberg ist das primäre öffentliche Gut die Bereitstellung von Sicherheit innerhalb eines Territoriums. Sobald dieses Gut bereitgestellt ist, kann sich eine Reihe anderer Güter entwickeln, wie z. B. Streitbeilegung, Rechtsstaatlichkeit, politische Teilhabe, Bildung und Gesundheitsversorgung. Folglich ist Gewalt idiosynkratisch für ‚gescheiterte Staaten‘. Andere Indikatoren wären eine räuberische Regierung, der Verlust der Kontrolle über das Territorium, kriminelle Gewalt und der Aufstieg von Kriegsherren, Mangel an medizinischen und pädagogischen Dienstleistungen und ein rückläufiges Pro-Kopf-BIP. Während schwache Staaten in einigen der oben genannten politischen Güter gut abschneiden können, bezieht sich das Gesamtversagen auf alle Kategorien. Der Maßstab, an dem ein Staat im Allgemeinen gemessen wird, ist somit der westliche Nationalstaat mit seinen drei Kernfunktionen: Repräsentation, Sicherheit und Sorge um das Wohlergehen seiner Bevölkerung.

Rotbergs Symptome des Staatsversagens überschneiden sich mit dem Ziel des Millenniums-Entwicklungsziels (MDG), die Kindersterblichkeit, AIDS und die Gewährleistung von Bildung zu reduzieren. Aus der obigen Definition wird deutlich, dass es als Kernaufgabe eines Staates wahrgenommen wird, politische Güter bereitzustellen, die mit der Entwicklung verbunden sind. Tatsächlich wird die Errichtung eines funktionierenden Staates selbst oft als Entwicklungsherausforderung angesehen. In seiner traditionellen Rolle als Wächter der Sicherheit ist ein Staat für den Schutz des nationalen Territoriums und der staatlichen Institutionen verantwortlich. Da postmoderne Staaten oft stärker miteinander verflochten sind, bleiben nationale Sicherheitsfragen selten innerhalb der Grenzen eines Nationalstaates. In diesem Sinne kann sich die mangelnde innere Sicherheit des Staates in transnationale Sicherheitsprobleme verwandeln.

Um das Konzept des Staatsversagens im Hinblick auf Sicherheits- und Entwicklungsherausforderungen zu bewerten, wird dieser Aufsatz die Rolle des Staates bei der Bereitstellung von Gütern für seine Öffentlichkeit kritisch reflektieren. Die Entstehung informeller Akteure stellt die Annahme einer völligen Abwesenheit von Governance in gescheiterten Staaten in Frage. Im Anschluss an die Definition von Rotberg werden bestimmte konzeptionelle Probleme der einem Staat zugeschriebenen Qualitäten diskutiert und verschiedene Formen der Governance durch informelle Akteure in gescheiterten Staaten untersucht. Beispiele hierfür sind der Bildungssektor in der Demokratischen Republik Kongo (DRK) und die somalische Substaateneinheit Somaliland. Schließlich wird eine Analyse verschiedener Probleme des Staatsversagens, insbesondere im Hinblick auf die transnationale Sicherheit, die Bedeutung des Staates als Anbieter dieser Dienste aufzeigen.

Staat, Staatsversagen und Regierungsführung

Staatsversagen wurde erstmals als Phänomen nach dem Kalten Krieg gesehen. Mit den Terroranschlägen vom 11.September verlagerten sich die Sorgen von Politikern und Wissenschaftlern jedoch auf Sicherheitsprobleme im Zusammenhang mit schwachen Staaten und Terrorismus. Obwohl das Konzept in Bezug auf die Sicherheits- und Entwicklungspolitik durchgängig berücksichtigt wurde, wurde es erheblich kritisiert. Generell wurde eine weitere Verfeinerung der Kriterien gefordert, um Fehler genauer zu lokalisieren und eine breite Kennzeichnung für kaum vergleichbare Fälle von Zustandsstörungen zu vermeiden. Charles Call zum Beispiel unterteilte das Konzept des Staatsversagens in Sicherheits-, Legitimitäts- und Kapazitätslücken.

Ein weiterer Kritikstrang, der sich vor allem mit postkolonialen Staaten in Afrika befasst, thematisiert das Verständnis des Staates westlichen Stils und hinterfragt dessen universelle Anwendbarkeit als Instrument der Regierung. Die Argumentation dreht sich nicht nur um die weberianische Idee eines Gewaltmonopols, sondern auch um das Konzept der Demokratie und die Sorge um das Wohlergehen ihrer Bürger. Die Entstehung des europäischen Staates ist wohl das Ergebnis sehr einzigartiger historischer Prozesse. Zum Beispiel standen die europäischen Staaten in ständigem Wettbewerb um Territorium und Handel, was die Schaffung einer zentralen Behörde vorangetrieben hat. In diesem Zusammenhang ist nicht nur die Bildung eines Staatsgebiets entscheidend, sondern auch die Fähigkeit, es physisch zu kontrollieren. Dies deutet darauf hin, dass moderne Staaten und ihre charakteristischen Aspekte keine universelle Regierungsform sind, sondern dass sie gebaut wurden, um einen bestimmten Zweck zu erfüllen. Christopher Clapham beschreibt, wie die europäischen Kolonialmächte traditionell kaum regierten Gebieten einen Staat aufzwangen. Der aufgezwungene Nationalstaat wurde jedoch nicht lange genug aufrechterhalten, um traditionelle Organisationsformen auszulöschen.

Angesichts einer künstlichen Genese ehemaliger Kolonialstaaten könnten die westlichen Erwartungen an einen Staat und die tatsächliche Regierungsführung nicht übereinstimmen. Staatsfunktionen scheinen eher das Ergebnis eines Prozesses der Staatsbildung als seine Konsequenz zu sein. In diesem Sinne kann sich die Existenz staatlicher Institutionen nicht in die Bereitstellung von Sicherheit und positiven politischen Gütern verwandeln. Ein Staatsversagen führt wiederum nicht zu einem vollständigen Fehlen dieser Güter. Ein Fokus auf Governance, definiert als die Fähigkeit, kollektiv verbindliche Regeln zu schaffen und umzusetzen und kollektive Güter bereitzustellen, ermöglicht es, eine angemessenere Sicht auf die im Kontext des Staatsversagens erbrachten Dienstleistungen zu gewinnen, indem von institutioneller Staatlichkeit unterschieden wird.

Informelle Akteure und Governance in Situationen des Staatsversagens

Viele Beispiele zeigen, dass schwache Staaten ihr Monopol auf die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen und Sicherheit verlieren können, was in unterschiedlichem Maße passieren kann. Wie Christian Lund betont, kann der Kampf eines Staates um die Erfüllung seiner Pflichten zu einem ‚Amalgam‘ von Akteuren zwischen staatlichen Institutionen und lokalen, eher ‚traditionellen‘ Institutionen führen. Diese verschiedenen Gruppen verhandeln unterschiedliche Allianzen in verschiedenen Politikbereichen, um öffentliche Autorität auszuüben und so eine Form der Regierungsführung bereitzustellen. Der Fall des Bildungssektors in der Demokratischen Republik Kongo zeigt deutlich, wie staatliche Funktionen verhandelt werden können. Aufgrund von Maßnahmen, die im Rahmen des damaligen Strukturanpassungsprogramms von Zaire ergriffen wurden, wurde das Bildungsbudget drastisch gekürzt. Als Lehrer nicht mehr bezahlt werden konnten, sprangen die katholische Kirche und die Eltern ein und schufen ein System zur Aufstockung der Lehrergehälter. Wichtig zu beachten ist, dass die Abwesenheit des Staates nicht in ein Vakuum übersetzt. Die Tatsache, dass nichtstaatliche Akteure für den Staat eintreten, wirft eine Frage nach der Messung des Staatsversagens auf. Das Aufzeigen von Merkmalen des Staates, die einem Kontext entzogen sind, kann zu einer Idealisierung führen. Gemessen an einer idealen Definition eines Staates als Anbieter anspruchsvoller politischer Güter muss eine große Anzahl von Staaten als ‚gescheitert‘ gelten. Überraschenderweise schnitt die Demokratische Republik Kongo, obwohl sich der Staat aus dem Bildungssektor zurückzog, im Vergleich zu anderen afrikanischen Staaten südlich der Sahara überdurchschnittlich gut ab. In der Folge leugnet die Definition eines Staates als etwas Festes seine kontinuierliche institutionelle Entwicklung und die offene Natur des Prozesses, der die Staatsbildung ausmacht.

Während im Beispiel der Demokratischen Republik Kongo die staatlichen Strukturen informelle Akteure störten, kann Governance auch in Abwesenheit eines Staates bereitgestellt werden. Chojnacki und Branovic beschreiben, wie das Gewaltmonopol in einem definierten Gebiet für Rebellen durch die Bereitstellung von Sicherheit im Austausch für die Besteuerung der Zivilbevölkerung lukrativ werden kann. Warlords zum Beispiel stellen Infrastruktur zur Verfügung und entwickeln ein Steuersystem, das als ein gewisses Maß an Governance angesehen werden könnte. Schließlich können sich solche begrenzten Institutionalisierungen entwickeln. Zum Beispiel, wenn die bewaffnete Gruppe die Notwendigkeit sieht, sich durch Gesundheits-, Bildungs- und Finanzdienstleistungen weiter zu legitimieren. Ein eindrucksvolles Beispiel für die Institutionalisierung informeller Regierungsführung ist Somaliland. Obwohl die somalische Zentralregierung 1991 praktisch zusammenbrach, gefolgt von zahlreichen erfolglosen internationalen Bemühungen zum Aufbau eines Staates, entwickelte sich ein erstaunliches Regierungsniveau. Somaliland hat nicht nur für Frieden und Sicherheit gesorgt, sondern auch eine funktionierende Regierung und Verwaltung mit mehreren Ministerien entwickelt. Es bietet Schulen, unterhält eine Armee und eine Polizei, und es war sogar in der Lage, Wahlen abzuhalten. Obwohl die Zentralregierung versagt hat, wurden politische Güter und Sicherheit von informellen Akteuren in einem Ausmaß bereitgestellt, das die Diagnose eines gescheiterten Staates – zumindest auf lokaler Ebene – scheinbar widerlegt. Bis zu einem gewissen Grad stellen diese alternativen Regierungsstrukturen die legitime Souveränität eines Staates in Frage, der keine dieser Dienstleistungen erbringen kann. In der Tat scheint das Beispiel Somaliland das Argument von Jeffrey Herbst zu bestätigen. Er vertritt die Auffassung, dass Staaten, die nicht in der Lage sind, Autorität durchzusetzen und grundlegende Güter bereitzustellen, ihrer Souveränität beraubt werden sollten und neue funktionale Staaten die Möglichkeit erhalten sollten, sich zu trennen.

Wie das Beispiel Somaliland zeigt, können informelle Akteure staatliche Funktionen auf einem Niveau erbringen, das mit anderen souveränen Staaten vergleichbar ist. Die Erbringung von Dienstleistungen durch informelle Akteure kann jedoch als Kosten-Nutzen-Rechnung bezeichnet werden. Wesentlich ist die Annahme, dass die Sicherheit es der Zivilbevölkerung erlaubt, produktive Arbeit zu verrichten, die im Gegenzug besteuert werden kann. Es kann argumentiert werden, dass einige Staaten ihre Leistung auf dieses Kosten-Nutzen-Verhältnis stützen. Robert Bates argumentierte im Falle afrikanischer Staaten, dass Frieden nur dann gegeben ist, wenn die Führer eines Staates vom Schutz seiner Untertanen profitieren können. Sinkende Einnahmen, die Aussicht auf Gewinn durch natürliche Ressourcen und die Bedrohung der Führungsposition können jedoch ein Staatsversagen auslösen und den Staat in ein Raubtier verwandeln. In diesem Zusammenhang wird die Absicht der Führung wesentlich. Dass ein Staat seinen Pflichten nicht nachkommt, kann an mangelndem Willen liegen. Die Absicht, im öffentlichen Interesse zu handeln, ist zwar nicht erforderlich, um politische Güter bereitzustellen, ihr Fehlen weist jedoch auf den privaten Charakter dieser Dienstleistungen hin, die daher auf besonderen Interessen beruhen. In Ermangelung von Institutionen, die die Macht von fehlgeleiteter Führung einschränken, wie Rechtsstaatlichkeit oder politische Repräsentation, kann die Unterscheidung zwischen privaten und öffentlichen Akteuren verschwimmen.

Staat, öffentliche Güter und transnationale Sicherheit

Bestimmte Leistungen eines Staates können zwar von informellen Akteuren übernommen werden, ihre Qualität ist jedoch zu hinterfragen. Durch einen Vergleich der CIFP-Fragilitätswerte von 2007 mit der Wahrscheinlichkeit, dass Staaten die Millenniums-Entwicklungsziele erreichen, stellen David Carment und Yiagadeesen Samy fest, dass Länder mit niedrigem Rang wie die Demokratische Republik Kongo, Afghanistan und Haiti bei der Erfüllung der Ziele zurückbleiben. In einem westlichen Staat werden Dienstleistungen gemeinsam für Bürger erbracht, die in ihrem Hoheitsgebiet leben. Wie Thomas Risse argumentiert, kann der kollektive Charakter von Governance nicht angenommen werden, wenn Staatlichkeit territorial, temporär, auf bestimmte soziale Gruppen oder Politikbereiche beschränkt ist. Ein normativer Vergleich mit dem westlichen Staat, um Qualitäten aufzuzeigen, die einem ‚gemeinsamen Interesse‘ dienen, ist daher bis zu einem gewissen Grad nicht zu vermeiden. Wie Charles Call erklärt, ist die Privatisierung öffentlicher Güter oft mit Korruption und Vetternwirtschaft schwacher staatlicher Institutionen verbunden, und es ist wünschenswert, dass ein Staat zumindest informelle Akteure kontrolliert.

Staatsversagen scheint auf einer breiteren internationalen Ebene ähnlich problematisch zu sein. Wie bereits erwähnt, können Sicherheitsprobleme in einer globalisierten Welt kaum in den Grenzen eines einzelnen Staates eingedämmt werden. Eines der Hauptanliegen der internationalen Sicherheit im Zusammenhang mit gescheiterten Staaten ist der Terrorismus. Terrorismus wurde in der Vergangenheit häufig mit gescheiterten Staaten als ’sichere Häfen‘ in Verbindung gebracht, in denen Terroristen ihre kriminellen Absichten verfolgen können, ohne eine Strafverfolgung zu befürchten. Stewart Patrick schlägt vor, dass Terroristen schwache Staaten wie Pakistan bevorzugen, die eine grundlegende Infrastruktur für Kommunikation, Verkehr und ein Bankensystem bieten, aber auch durch schwache und korrupte Institutionen gekennzeichnet sind. Im Falle Somalias wurde jedoch auf die Rolle des Landes als Transitzone für Waffen nach Kenia und seine Rolle als vorübergehendes Versteck für internationale Terroristen hingewiesen. Eine kürzliche Verbindung der islamistischen Miliz al-Shabaab mit Al-Qaida und der erste internationale Terroranschlag der Miliz auf Kampala zeigen eine dramatischere Verbindung zum Staatsversagen. In Bezug auf die Proliferation spielen gescheiterte Staaten eine Schlüsselrolle bei der Verbreitung von Kleinwaffen. Infektionskrankheiten, argumentiert Stewart Patrick, breiten sich in gescheiterten Staaten ohne öffentliches Gesundheitssystem leichter aus, sogar über die Grenzen hinaus. Ein weiteres Problem im Zusammenhang mit Staatsversagen betrifft die grenzüberschreitende Kriminalität. Drogenproduktion und Schmuggel sind in sogenannten Failed States besonders verbreitet. Der Fall Somalia zeigt auch das Flüchtlingsproblem für die Nachbarländer. Somalische Flüchtlinge in Kenia betreiben Schmuggel und Handel mit Kleinwaffen und verursachen Unruhen und Gewalt in der kenianischen Grenzregion. Die Piraterie am Horn von Afrika, die von der somalischen Küste ausgeht, zeigt eine weitere transnationale Bedrohung durch den Zusammenbruch des Staates.

Informelle Akteure und ihr Interesse am Staatsversagen

Bei der Bewältigung des Staatsversagens ist es jedoch wichtig, informelle Strukturen wie in den obigen Beispielen erwähnt zu berücksichtigen. Bestimmte Akteure haben ein erhebliches Interesse an der Aufrechterhaltung des Staatsversagens und damit ihrer eigenen Macht. David Keen schlägt vor, dass Kriegswirtschaften, die auf wirtschaftlichen Aktivitäten basieren, die in Friedenszeiten kriminell wären, das Hauptmotiv für die Verlängerung eines Krieges werden können. Dies gilt für das Beispiel von Warlords und Akteuren, die in gescheiterten Staaten für Sicherheit gegen Besteuerung sorgen, da sie ein Interesse daran haben, das Staatsversagen zu verlängern. Der Fall Somalia zeigt zwei weitere Beispiele für Begünstigte des Staatsversagens. Einerseits sind die Akteure unzufrieden mit ihrem Anteil am Zentralstaat. In einem Klima intensiven Streits zwischen verschiedenen Clans wird der Zentralstaat als Instrument zur Unterdrückung und finanziellen Extraktion angesehen. Auf der anderen Seite befürchten einige Akteure, zum Beispiel Geschäftsleute, die Einrichtung einer neuen Zentralregierung, um ihre wirtschaftlichen und politischen Ambitionen zu stören. Wenn sie nicht berücksichtigt werden, können diese Akteure die Bemühungen zum Aufbau des Staates beeinträchtigen. Aus diesem Grund schlägt Menkhaus für den Fall Somalias einen ‚vermittelten Staat‘ vor, der zentrale staatliche Aufgaben auf ein Minimum an Leistungen reduziert, nämlich in den Bereichen Sicherheit, Justiz und Konfliktlösung, die noch nicht von nichtstaatlichen Akteuren erbracht werden, während lokale Akteure als Partner anerkannt werden.

Fazit

Im Hinblick auf das Verständnis zeitgenössischer Sicherheits- und Entwicklungsherausforderungen ist das Konzept des Staatsversagens von gemischter Bedeutung. Einerseits berücksichtigt eine normative Definition des Staates, die als Mittel und nicht als Folge der Entwicklung verstanden wird, nicht, dass Sicherheit und politische Güter von informellen Akteuren bereitgestellt werden können. Wie der Zusammenbruch des Bildungssystems in der Demokratischen Republik Kongo zeigt, könnten gescheiterte Staaten ihr Monopol zur Durchsetzung von Entscheidungen verlieren, aber es könnten Formen der Verhandlungsautorität entstehen, die zur Aufrechterhaltung politischer Dienstleistungen führen. Selbst der Zusammenbruch des Staates verwandelt sich nicht in ein Fehlen von Sicherheit und politischen Gütern, wie der Fall Somaliland zeigt. Dies stellt die Annahmen des Staates als alleiniger Anbieter dieser Dienste in Frage. Das Versagen des Staates hängt schließlich stark von dem Ideal ab, an dem er gemessen wird.

Informelle Akteure können zwar Sicherheit und politische Güter bereitstellen und so zur Entwicklung beitragen, doch muss betont werden, dass ihr Handeln auf Kosten-Nutzen-Berechnungen beruht. Entscheidend ist die Tatsache, dass Governance und die Bereitstellung öffentlicher Güter in gescheiterten Staaten nicht als kollektiv angenommen werden können. Bis zu einem gewissen Grad kann eine normative Definition des Staates als für das gemeinsame Interesse handelnd nicht vermieden werden. Im Hinblick auf die internationalen Sicherheitsherausforderungen kann das Fehlen eines Staates, der die nationale Sicherheit durchsetzen kann, Probleme aufwerfen, wie insbesondere die oben genannten Beispiele für Terrorismus und grenzüberschreitende Kriminalität zeigen.

Auch wenn informelle Akteure Zentralstaaten nicht ersetzen können, müssen sie für einen erfolgreichen Staatsaufbau berücksichtigt werden. Erstens könnten sie ein Interesse daran haben, das Versagen des Staates zu verlängern. Darüber hinaus, wie Menkhaus ‚Vorschlag eines ‚vermittelten Staates‘ zeigt, kann die Integration funktionaler Regierungsstrukturen in staatliche Aufbaubemühungen vielversprechend sein.

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Geschrieben von: Johanna Moritz
Geschrieben am: King’s College London, Department of War Studies
Geschrieben für: Mats Berdal und Kieran Mitton
Datum geschrieben: Dezember 2012

Weiterführende Literatur zu E-Internationale Beziehungen

  • Die Auswirkungen des Staatsversagens auf die Sicherheit
  • Staatsversagen im Zeichen des westfälischen Souveränitätsmodells
  • State-Building im Kosovo – Herausforderungen der Legitimität
  • Ein konstruktivistischer Ansatz zur Analyse des Staatsversagens Somalias
  • Eine kritische Analyse des Sicherheitskonzepts Somalias
  • Eine kritische Analyse der Herausforderungen des libyschen Staatsaufbaus nach der Revolution

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