El Concepto de «Fracaso del Estado» y los Desafíos Contemporáneos de Seguridad y Desarrollo

El Concepto de «Fracaso del Estado» y su uso para comprender los Desafíos Contemporáneos de Seguridad y Desarrollo

El «fracaso del Estado» y los desafíos de seguridad y desarrollo han estado comúnmente vinculados desde la creación del concepto en la década de 1990. Un vínculo inherente se hace particularmente evidente cuando se mira la definición de «fracaso del Estado» de Robert Rotberg, que gira en torno a dos aspectos centrales del concepto. Según Rotberg, los estados se consideran fallidos «cuando son consumidos por la violencia interna y dejan de entregar bienes políticos positivos a sus habitantes». Para Rotberg, el principal bien público es la provisión de seguridad dentro de un territorio. Una vez que se proporciona este bien, pueden evolucionar otros bienes, como, por ejemplo, la solución de controversias, el estado de derecho, la participación política, la educación y la atención de la salud. En consecuencia, la violencia es una idiosincrasia de los «estados fallidos». Otros indicadores serían un gobierno depredador, la pérdida de control sobre el territorio, la violencia criminal y el aumento de los caudillos, la falta de servicios médicos y educativos y la disminución del PIB per cápita. Si bien los Estados débiles pueden tener buenos resultados en algunos de los bienes políticos mencionados anteriormente, el fracaso general se refiere a todas las categorías. El punto de referencia, en el que generalmente se mide un Estado, es, por lo tanto, el estado-nación occidental con sus tres funciones básicas: representación, seguridad y preocupación por el bienestar de su población.

Los síntomas de fracaso del Estado de Rotberg coinciden con el objetivo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de reducir la mortalidad infantil, el SIDA y garantizar la educación. De la definición anterior se desprende claramente que se percibe como el deber fundamental de un Estado de proporcionar bienes políticos vinculados al desarrollo. De hecho, el establecimiento de un Estado en funcionamiento a menudo se considera un desafío para el desarrollo. En su función tradicional de guardia de seguridad, el Estado es responsable de la protección del territorio nacional y de las instituciones estatales. Como los estados posmodernos a menudo son de naturaleza más entrelazada, los problemas de seguridad nacional rara vez permanecen dentro de las fronteras de un estado-nación. En este sentido, la falta de seguridad interna del Estado puede transformarse en problemas de seguridad transnacionales.

Con el fin de evaluar el concepto de fracaso del Estado con respecto a los desafíos de seguridad y desarrollo, este ensayo reflexionará críticamente sobre el papel del Estado en el suministro de bienes a su público. La aparición de actores informales desafía la suposición de una ausencia total de gobernanza en los Estados fallidos. Siguiendo la definición de Rotberg, se discutirán ciertos problemas conceptuales de las cualidades atribuidas a un Estado y se explorarán diferentes formas de gobernanza por parte de actores informales en estados fallidos. Se tomarán ejemplos de ello del sector de la educación en la República Democrática del Congo (RDC) y de la entidad subestatal Somalilandia somalí. Por último, un análisis de los diferentes problemas que plantea el fracaso del Estado, especialmente en términos de seguridad transnacional, demostrará la importancia del Estado como proveedor de estos servicios.

El estado, el fracaso del Estado y la gobernanza

El fracaso del Estado se vio por primera vez como un fenómeno posterior a la Guerra Fría. Sin embargo, con los ataques terroristas del 11 de septiembre, las preocupaciones de los responsables políticos y académicos se trasladaron a los problemas de seguridad relacionados con los estados débiles y el terrorismo. A pesar de estar integrado en la política de seguridad y desarrollo, el concepto fue objeto de una considerable cantidad de críticas. En general, se pidió que se perfeccionaran los criterios a fin de localizar los fallos con mayor precisión y evitar una clasificación amplia de los casos difícilmente comparables de mal funcionamiento del Estado. Charles Call, por ejemplo, subdividió el concepto de fracaso del Estado en brechas de ‘seguridad’, ‘legitimidad’ y ‘capacidad’.

Otra línea de crítica, que mira principalmente a los estados poscoloniales de África, aborda la comprensión del Estado de estilo occidental y cuestiona su aplicabilidad universal como instrumento de gobierno. La argumentación no solo gira en torno a la idea weberiana de un monopolio de la fuerza, sino también en torno al concepto de democracia y la preocupación por el bienestar de sus ciudadanos. Podría decirse que la génesis del Estado europeo es el resultado de procesos históricos muy singulares. Por ejemplo, los Estados europeos compiten constantemente por el territorio y el comercio, lo que impulsa la creación de una autoridad central. En este contexto, no sólo es crucial la formación de un territorio estatal, sino también la capacidad de controlarlo físicamente. Esto sugiere que los Estados modernos y sus aspectos característicos no son una forma universal de gobierno, sino que se han construido para cumplir un propósito determinado. Christopher Clapham describe cómo las potencias coloniales europeas forzaban a un Estado en áreas tradicionalmente poco gobernadas. El estado nación impuesto, sin embargo, no fue retenido el tiempo suficiente para borrar las formas tradicionales de organización.

A la luz de una génesis artificial de los antiguos Estados coloniales, las expectativas occidentales de un Estado y una gobernanza real podrían no corresponder. Las funciones del Estado parecen ser el resultado de un proceso de formación del Estado, más que sus consecuencias. En este sentido, la existencia de instituciones estatales no se transforma en provisión de seguridad y bienes políticos positivos. A su vez, el fracaso del Estado no conduce a una ausencia completa de estos bienes. La atención prestada a la gobernanza, definida como la capacidad de «elaborar y aplicar normas colectivamente vinculantes y de proporcionar bienes colectivos», permite obtener una visión más adecuada de los servicios prestados en el contexto del fracaso del Estado, distinguiéndolos de la condición de Estado institucional.

Actores informales y gobernanza en situaciones de fracaso del Estado

Muchos ejemplos muestran que los Estados débiles pueden perder su monopolio de la prestación de servicios públicos y de seguridad, lo que puede ocurrir en diversos grados. Como señaló Christian Lund, la lucha de un Estado para cumplir con sus deberes puede resultar en una «amalgama» de actores entre las instituciones estatales y las instituciones locales más «tradicionales». Estos diferentes grupos negocian alianzas diferentes en diferentes áreas de política para ejercer la autoridad pública y, por lo tanto, proporcionar una forma de gobernanza. El caso del sector de la educación en la República Democrática del Congo pone claramente de relieve cómo se pueden negociar las funciones del Estado. Debido a las medidas adoptadas en el marco de lo que entonces era el programa de ajuste estructural de Zaire, el presupuesto para educación se redujo drásticamente. Cuando ya no se podía pagar a los maestros, la Iglesia Católica y los padres intervinieron y crearon un sistema para complementar los salarios de los maestros. Es importante señalar que la ausencia del Estado no se traduce en un vacío. El hecho de que agentes no estatales sustituyan al Estado plantea una cuestión con respecto a la medición del fracaso del Estado. Señalar las características del estado despojado de un contexto puede causar una idealización. Comparando con una definición ideal de un Estado como proveedor de bienes políticos sofisticados, un gran número de Estados debe calificarse de «fallidos». Sorprendentemente, aunque el Estado se retiró del sector de la educación, en términos de escolarización, la RDC obtuvo una puntuación superior a la media en comparación con otros estados del África subsahariana. Posteriormente, la definición de un Estado como algo fijo niega su continua evolución institucional y la naturaleza abierta del proceso que constituye la formación del Estado.

Mientras que en el ejemplo de la República Democrática del Congo, las estructuras estatales estaban interfiriendo con los actores informales, la gobernanza también se puede proporcionar en ausencia de un Estado. Chojnacki y Branovic describen cómo el monopolio de la violencia en un territorio definido puede volverse lucrativo para los rebeldes mediante la provisión de seguridad a cambio de impuestos a la población civil. Los caudillos, por ejemplo, proporcionan infraestructura y desarrollan un sistema fiscal, que podría considerarse como un cierto grado de gobernanza. Con el tiempo, estas institucionalizaciones limitadas pueden evolucionar. Por ejemplo, si el grupo armado percibe la necesidad de legitimarse aún más mediante la prestación de servicios de salud, educación y servicios financieros. Un ejemplo impresionante de la institucionalización de la gobernanza informal es Somalilandia. Aunque el gobierno central de Somalia se derrumbó de hecho en 1991, seguido de numerosos esfuerzos fallidos de construcción del Estado internacional, se desarrolló un nivel asombroso de gobierno. Somalilandia no sólo ha proporcionado paz y seguridad, sino que ha desarrollado un gobierno y una administración que funcionan con varios ministerios. Proporciona escuelas, entretiene a un ejército y una fuerza de policía, e incluso pudo celebrar elecciones. Aunque el gobierno central fracasó, los bienes políticos y la seguridad han sido proporcionados por actores informales hasta un punto que aparentemente refuta el diagnóstico de un Estado fallido, al menos a nivel local. Hasta cierto punto, estas estructuras de gobernanza alternativas cuestionan la soberanía legítima de un Estado que no puede prestar ninguno de esos servicios. De hecho, el ejemplo de Somalilandia parece confirmar el argumento de Jeffrey Herbst. Sostiene la idea de que los Estados incapaces de imponer autoridad y proporcionar bienes básicos deben ser privados de su soberanía y los nuevos Estados funcionales deben tener la posibilidad de separarse.

Como muestra el ejemplo de Somalilandia, los agentes informales pueden desempeñar funciones estatales a un nivel comparable al de otros Estados soberanos. Sin embargo, la prestación de servicios por agentes informales puede describirse como un cálculo de la relación costo-beneficio. Es esencial suponer que la seguridad permite a los civiles realizar un trabajo productivo que, a cambio, puede ser gravado. Se puede argumentar que algunos Estados basan su actuación en esta relación costo-beneficio. Robert Bates argumentó en el caso de los estados africanos, que la paz solo se da cuando los líderes de un Estado pueden beneficiarse de la protección de sus súbditos. Sin embargo, la disminución de los ingresos, la perspectiva de ganancias a través de los recursos naturales y la amenaza de la posición del líder pueden desencadenar el fracaso del Estado y convertir al Estado en un depredador. En este contexto, la intención de liderazgo se vuelve esencial. El hecho de que un Estado no cumpla sus obligaciones puede deberse a la falta de voluntad para hacerlo. Si bien la intención de actuar en interés público no es necesaria para proporcionar bienes políticos, su ausencia indica el carácter privado de estos servicios, que por lo tanto se basan en intereses particulares. En ausencia de instituciones que limiten el poder de un liderazgo fuera de lugar, como el estado de derecho o la representación política, la distinción entre actores privados y públicos puede volverse borrosa.

El Estado, los bienes públicos y la seguridad transnacional

Aunque algunos servicios de un Estado pueden ser asumidos por agentes informales, su calidad debe cuestionarse. A través de una comparación de las puntuaciones de fragilidad del CIFP de 2007 con la probabilidad de que los Estados cumplan los Objetivos de Desarrollo del Milenio, David Carment y Yiagadeesen Samy descubrieron que países de bajo rango como la República Democrática del Congo, Afganistán y Haití están rezagados en el cumplimiento de los objetivos. En un estado de estilo occidental, los servicios se prestan colectivamente a los ciudadanos que viven en su territorio. Como sostiene Thomas Risse, si la estadidad se limita territorial y temporalmente a ciertos grupos sociales o áreas de política, no se puede asumir la naturaleza colectiva de la gobernanza. Por lo tanto, hasta cierto punto, no se puede evitar una comparación normativa con el Estado de tipo occidental para señalar cualidades que sirven a un «interés común». Como explica Charles Call, la privatización de los bienes públicos a menudo está relacionada con la corrupción y el nepotismo de instituciones estatales débiles, y es deseable que un Estado controle a los actores informales al menos.

El fracaso del Estado parece ser igualmente problemático a un nivel internacional más amplio. Como se mencionó anteriormente, en un mundo globalizado, los problemas de seguridad difícilmente pueden contenerse en las fronteras de un solo Estado. Una de las principales preocupaciones en materia de seguridad internacional relacionada con los Estados fallidos es el terrorismo. En el pasado, el terrorismo se ha vinculado comúnmente a los Estados fallidos como «refugios seguros» en los que los terroristas pueden perseguir sus intenciones criminales sin temor a ser enjuiciados. Stewart Patrick sugiere que los terroristas prefieren estados débiles, como Pakistán, que proporcionan infraestructura básica en comunicaciones, transporte y un sistema bancario, pero que también se caracterizan por instituciones débiles y corruptas. Sin embargo, en el caso de Somalia, se ha señalado el papel del país como zona de tránsito de armas a Kenya y su papel como escondite temporal de terroristas internacionales. La reciente afiliación de la milicia islamista al-Shabaab a al-Qaeda y el primer ataque terrorista internacional de la milicia en Kampala demuestran un vínculo más dramático con el fracaso del Estado. En cuanto a la proliferación, los Estados fallidos desempeñan un papel fundamental en la propagación de las armas pequeñas. Las enfermedades infecciosas, argumenta Stewart Patrick, se propagan más fácilmente en estados fallidos sin un sistema de salud pública, incluso más allá de las fronteras. Otro problema relacionado con el fracaso de los Estados es el de la delincuencia transnacional. La producción de drogas y el contrabando son especialmente frecuentes en los «estados fallidos». El caso de Somalia también demuestra el problema de los refugiados en los países vecinos. Los refugiados somalíes en Kenia se dedican al contrabando y al comercio de armas pequeñas, causando desorden y violencia dentro de la región fronteriza de Kenia. La piratería en el cuerno de África que surge de la costa somalí demuestra otra amenaza transnacional resultante del colapso del Estado.

Los actores informales y su interés en el fracaso del Estado

Al abordar el fracaso del Estado, sin embargo, es importante considerar las estructuras informales como se mencionó en los ejemplos anteriores. Algunos actores tienen un interés considerable en mantener el fracaso del Estado y, por lo tanto, su propio poder. David Keen sugiere que las economías de guerra basadas en actividades económicas que serían criminales en tiempos de paz pueden convertirse en el motivo principal para prolongar una guerra. Esto se aplica al ejemplo de los señores de la guerra y los agentes que proporcionan seguridad contra los impuestos en los Estados fallidos, ya que tienen interés en prolongar el fracaso del Estado. El caso de Somalia indica otros dos ejemplos de beneficiarios de la quiebra del Estado. Por un lado, los actores están descontentos con su parte del estado central. En un clima de intensa lucha entre diferentes clanes, el estado central es visto como una herramienta para la represión y la extracción financiera. Por otra parte, algunos actores, como los empresarios, temen que se establezca un nuevo gobierno central para perturbar sus ambiciones económicas y políticas. Si no se tienen en cuenta, estos agentes pueden echar a perder los esfuerzos de construcción del Estado. Por esta razón, Menkhaus sugiere para el caso de Somalia un «estado mediado», que reduce las obligaciones del Estado central a un mínimo de servicios, a saber, en términos de seguridad, justicia y resolución de conflictos, que aún no son prestados por actores no estatales, mientras que los actores locales son reconocidos como socios.

Conclusión

En lo que respecta a la comprensión de los desafíos contemporáneos en materia de seguridad y desarrollo, el concepto de fracaso del Estado tiene un uso mixto. Por un lado, una definición normativa del Estado, que se entiende como un medio y no una consecuencia del desarrollo, no tiene en cuenta que los bienes políticos y de seguridad pueden ser proporcionados por agentes informales. Como demuestra el colapso del sistema educativo en la República Democrática del Congo, los Estados fracasados podrían perder su monopolio para hacer cumplir las decisiones, pero pueden surgir formas de autoridad negociada que resulten en el mantenimiento de los servicios políticos. Incluso el colapso del Estado no se transforma en una ausencia de seguridad y bienes políticos, como demuestra el caso de Somalilandia. Esto desafía las suposiciones del Estado como único proveedor de estos servicios. Después de todo, la falla del estado depende en gran medida del ideal contra el que se mide.

Si bien los agentes informales pueden proporcionar seguridad y bienes políticos, contribuyendo así al desarrollo, cabe destacar que sus acciones se basan en cálculos de costo-beneficio. Es crucial el hecho de que la gobernanza y el suministro de bienes públicos en los Estados fallidos no pueden considerarse colectivos. Hasta cierto punto, no se puede evitar una definición normativa del Estado en el sentido de que actúa en aras del interés común. Además, en lo que respecta a los problemas de seguridad internacional, la ausencia de un Estado que pueda imponer la seguridad nacional puede plantear problemas, como demuestran especialmente los ejemplos del terrorismo y la delincuencia transnacional mencionados anteriormente.

Aunque los agentes informales no pueden sustituir a los Estados centrales, deben tenerse en cuenta para que los esfuerzos de construcción del Estado tengan éxito. En primer lugar, pueden tener interés en prolongar el fracaso del Estado. Además, como indica la sugerencia de Menkhaus de un «estado mediado», la integración de estructuras funcionales de gobierno en los esfuerzos de construcción del Estado puede ser prometedora.

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Rotberg (2004), p. 1

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Ibíd.

Ibíd. p 5-9

Ibid. p.4

Milliken & Krause (2002), p. 756

Naciones Unidas (2012), págs. 16, 26 y 38. Además, los aspectos incluidos en la definición como PIB per cápita, salud y educación son bases importantes para el Índice de Desarrollo Humano. Véase Indicadores Internacionales de Desarrollo Humano, http://hdrstats.undp.org/en/indicators/default.html, 1.12.2012.

Milliken & Krause (2002), pág. 762, di John (2010), p. 24

Jackson & Sorensen (2007), págs. 274-273

Patrick (2007),pág. 645, Carment, (2003), p. 407

Llame al (2011), p. 306

Clapham (2004), p. 83

Milliken & Krause (2002), pp. 756

Ibíd., di John (2010), p. 16

Clapham (2004), pp 78-9, Herbst (2004), p. 303

Ibid. p. 83

Ibíd. p. 78

Ibíd. p. 85

Olivier De Sardan (2008), p. 5

Chang (2002) citado de di John (2010), p. 24

Milliken & Krause (2002), p. 757

Risse (2011), pp 16, p. 4

Ibid. p. 9

Lund (2006), p. 686

Ibid. , Titeca & de Herdt (2011), págs. 217-8

Titeca & de Herdt (2011), p. 222

Ibid. p. 230

Milliken & Krause (2002), p. 762

Risse (2011), p. 4

Titeca & de Herdt (2011), p. 221

Patrick (2007), pág. 644, di John (2010), pág. 16, Carment (2003) p. 410

Chojnacki & Branovic (2011), p.94

Jackson (2003), p.138

Chojnacki &Branovic (2011), pág.94

Menkhaus (2006), p. 74

Menkhaus (2006), p.91

Menkhaus (2006), p. 92

Herbst (2004) pp 313-314

Menkhaus (2006), p. 91

Chojnacki & Branovic (2011), p. 104

Bates (2008), p.16

Bates (2008), p. 28

Patrick (2007), p. 651

Risse (2011), págs. 14-5

Ibid. p.4, este punto toca el debate sobre el neopatrimonialismo en los estados poscoloniales. Un breve resumen es proporcionado por di John (2010), p. 18.

Carment & Yigadeesen (2011), p. 100. El Índice CIFP clasifica a los países en función de indicadores tomados de las áreas de gobernanza, economía, seguridad y delincuencia, desarrollo humano, demografía y medio ambiente. Para obtener más información sobre la metodología, consulte Descripción del indicador CIFP: http://www4.carleton.ca/cifp/ffs_indicator_descriptions.htm, 3.12.2012. Conclusiones similares sobre los «Estados frágiles y afectados por conflictos» y los ODM se han presentado en el Banco Mundial ( 2011) , pág. 5

Risse (2011) p. 16

Ibid.

Ibíd.

Llame al (2011), p. 312

Jackson & Sorensen (2007), págs. 274-273

Patrick (2007), p. 653

Ibid., p. 654

Menkhaus (2004a), p. 70

Roach & Walser (2012), p.6

Patrick (2007), p. 654

Ibid. p. 657

Ibíd. 655, Menkhaus (2006), pág. 90

Menkhaus (2004a), págs. 51-52

Roach & Walser (2012), p.12

Keen (1998), p. 12

Menkhaus (2006), p. 96

Menkhaus (2004), p. 28

Menkhaus (2004a), págs. 39-40

Menkhaus (2006), págs. 78, 102

Grietas (2011), Menkhaus (2006)

Lund (2006) ,Titeca & de Herdt (2011)

Menkhaus (2006), p. 91

Grietas (2011), pág. 9

Ibíd. p. 4

Chojnacki & Branovic (2011)

Risse (2011),pp. 14-15

Risse (2011), p. 16

Patrick (2007),pp. 652-658

Keen (1998), p. 12, Menkhaus (2004a), pp. 39-40

Menkhaus (2006), p. 102


Escrito por: Johanna Moritz
Escrito en: King’s College de Londres, Departamento de Estudios de Guerra
Escrito para: Mats Berdal y Kieran Mitton
Fecha escrita: Diciembre 2012

Lectura adicional sobre Relaciones Internacionales electrónicas

  • Las implicaciones del Fracaso del Estado en la Seguridad
  • Fracaso del Estado Caracterizado por el Modelo de Soberanía de Westfalia
  • La Construcción del Estado en Kosovo-Desafíos de Legitimidad
  • Un Enfoque Constructivista para Analizar el Fracaso del Estado de Somalia
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