Le Concept de « Défaillance de l’État » et les Défis contemporains en matière de Sécurité et de développement

Le Concept de « Défaillance de l’État » et son utilisation pour comprendre les Défis contemporains en matière de Sécurité et de développement

« Défaillance de l’État » et les défis en matière de sécurité et de développement sont généralement liés depuis la création du concept dans les années 1990. Un lien inhérent devient particulièrement évident lorsque l’on examine la définition de « défaillance de l’État » par Robert Rotberg, qui s’articule autour de deux aspects centraux du concept. Selon Rotberg, les États sont considérés comme des échecs « lorsqu’ils sont consommés par la violence interne et cessent de livrer des biens politiques positifs à leurs habitants ». Pour Rotberg, le bien public premier est la sécurité à l’intérieur d’un territoire. Une fois ce bien fourni, un certain nombre d’autres biens peuvent évoluer, tels que, par exemple, le règlement des différends, l’état de droit, la participation politique, l’éducation et les soins de santé. Par conséquent, la violence est idiosyncratique pour les « États en faillite ». D’autres indicateurs seraient un gouvernement prédateur, la perte de contrôle sur le territoire, la violence criminelle et la montée en puissance des seigneurs de la guerre, le manque de services médicaux et éducatifs et un PIB par habitant en baisse. Alors que les États faibles peuvent obtenir de bons résultats dans certains des biens politiques mentionnés ci-dessus, l’échec général concerne toutes les catégories. Le point de référence, sur lequel généralement un État est mesuré, est donc l’État-nation occidental avec ses trois fonctions fondamentales: la représentation, la sécurité et le souci du bien-être de sa population.

Les symptômes de défaillance de l’État de Rotberg chevauchent l’objectif de l’Objectif du Millénaire pour le développement (OMD) de réduire la mortalité infantile, le SIDA et la garantie de l’éducation. De la définition ci-dessus, il ressort clairement qu’il est perçu comme le devoir fondamental d’un État de fournir des biens politiques liés au développement. En fait, la mise en place d’un État fonctionnel lui-même est souvent considérée comme un défi de développement. Dans son rôle traditionnel de gardien de la sécurité, un État est responsable de la protection du territoire national et des institutions de l’État. Comme les États postmodernes sont souvent de nature plus imbriquée, les questions de sécurité nationale restent rarement à l’intérieur des frontières d’un État-nation. En ce sens, le manque de sécurité intérieure de l’État peut se transformer en problèmes de sécurité transnationaux.

Afin d’évaluer le concept de défaillance de l’État en ce qui concerne les défis de sécurité et de développement, cet essai réfléchira de manière critique au rôle de l’État dans la fourniture de biens à son public. L’émergence d’acteurs informels remet en question l’hypothèse d’une absence totale de gouvernance dans les États en faillite. Suite à la définition de Rotberg, certains problèmes conceptuels des qualités attribuées à un État seront discutés et différentes formes de gouvernance par des acteurs informels dans les États en faillite seront explorées. Des exemples en seront tirés du secteur de l’éducation en République démocratique du Congo (RDC) et de l’entité sous-étatique somalienne Somaliland. Enfin, une analyse des différents problèmes posés par la défaillance de l’État, notamment en termes de sécurité transnationale, démontrera l’importance de l’État en tant que fournisseur de ces services.

L’État, l’échec de l’État et la gouvernance

L’échec de l’État a d’abord été considéré comme un phénomène post-guerre froide. Avec les attaques terroristes du 11 septembre, cependant, les préoccupations des décideurs et des universitaires se sont déplacées vers les problèmes de sécurité liés aux États faibles et au terrorisme. Bien qu’il ait été intégré en ce qui concerne la politique de sécurité et de développement, le concept a fait l’objet de nombreuses critiques. D’une manière générale, il a été demandé d’affiner davantage les critères afin de localiser plus précisément les défaillances et d’éviter une étiquette large pour les cas à peine comparables de dysfonctionnements de l’État. Charles Call, par exemple, a subdivisé le concept de défaillance de l’État en lacunes de « sécurité », de « légitimité » et de « capacité ».

Un autre volet de la critique, portant principalement sur les États postcoloniaux en Afrique, aborde la compréhension de l’État à l’occidentale et s’interroge sur son applicabilité universelle en tant qu’instrument de gouvernement. L’argumentation ne tourne pas seulement autour de l’idée webérienne d’un monopole de la force, mais aussi autour du concept de démocratie et du souci du bien-être de ses citoyens. On peut soutenir que la genèse de l’État européen est le résultat de processus historiques très uniques. Par exemple, les États européens étaient en concurrence constante pour le territoire et le commerce, ce qui a conduit à la création d’une autorité centrale. Dans ce contexte, non seulement la formation d’un territoire d’État est cruciale, mais aussi la capacité de le contrôler physiquement. Cela suggère que les États modernes et leurs aspects caractéristiques ne sont pas une forme universelle de gouvernance, mais qu’ils ont été construits pour remplir un certain objectif. Christopher Clapham décrit comment les puissances coloniales européennes imposaient un État à des régions traditionnellement peu gouvernées. L’État-nation imposé n’a cependant pas été maintenu assez longtemps pour effacer les formes traditionnelles d’organisation.

À la lumière d’une genèse artificielle d’anciens États coloniaux, les attentes occidentales en matière d’État et de gouvernance réelle pourraient ne pas correspondre. Les fonctions de l’État semblent être le résultat d’un processus de formation de l’État, plutôt que sa conséquence. En ce sens, l’existence des institutions de l’État ne se transforme pas en fourniture de sécurité et de biens politiques positifs. À son tour, la défaillance de l’État n’entraîne pas une absence totale de ces marchandises. L’accent mis sur la gouvernance, définie comme la capacité de « l’élaboration et la mise en œuvre de règles collectivement contraignantes et la fourniture de biens collectifs », permet d’avoir une vision plus appropriée des services fournis dans le contexte de la défaillance de l’État par distinction de l’État institutionnel.

Acteurs informels et gouvernance dans des situations de défaillance de l’État

De nombreux exemples montrent que les États faibles peuvent perdre leur monopole de la fourniture de services publics et de la sécurité, ce qui peut arriver à des degrés divers. Comme l’a souligné Christian Lund, la lutte d’un État pour remplir ses devoirs peut aboutir à un « amalgame  » d’acteurs entre les institutions étatiques et les institutions locales, plus « traditionnelles « . Ces différents groupes négocient différentes alliances dans différents domaines politiques pour exercer l’autorité publique et fournir ainsi une forme de gouvernance. Le cas du secteur de l’éducation en République démocratique du Congo montre clairement comment les fonctions de l’État peuvent être négociées. En raison des mesures prises dans le cadre de ce qui était alors le programme d’ajustement structurel du Zaïre, le budget de l’éducation a été considérablement réduit. Lorsque les enseignants ne pouvaient plus être payés, l’Église catholique et les parents sont intervenus et ont créé un système pour compléter les salaires des enseignants. Il est important de noter que l’absence de l’État ne se traduit pas par un vide. Le fait que des acteurs non étatiques se substituent à l’État soulève une question quant à la mesure de la défaillance de l’État. Mettre en évidence des caractéristiques de l’État dépouillées d’un contexte peut provoquer une idéalisation. À la lumière d’une définition idéale d’un État en tant que fournisseur de biens politiques sophistiqués, un grand nombre d’États doivent être qualifiés de « défaillants ». Étonnamment, bien que l’État se soit retiré du secteur de l’éducation, en termes de scolarisation, la RDC a obtenu un score supérieur à la moyenne par rapport aux autres États d’Afrique subsaharienne. Par la suite, la définition d’un État comme quelque chose de fixe nie son évolution institutionnelle continue et la nature ouverte du processus qui constitue la formation de l’État.

Alors que dans l’exemple de la RDC, les structures étatiques interféraient avec les acteurs informels, la gouvernance peut également être assurée en l’absence d’un État. Chojnacki et Branovic décrivent comment le monopole de la violence sur un territoire défini peut devenir lucratif pour les rebelles en assurant la sécurité en échange de l’imposition de la population civile. Les seigneurs de guerre, par exemple, fournissent des infrastructures et développent un système fiscal, qui pourrait être considéré comme un certain degré de gouvernance. À terme, de telles institutionnalisations limitées peuvent évoluer. Par exemple, si le groupe armé perçoit la nécessité de se légitimer davantage en fournissant des services de santé, d’éducation et des services financiers. Le Somaliland est un exemple impressionnant d’institutionnalisation de la gouvernance informelle. Bien que le gouvernement central somalien se soit effectivement effondré en 1991, suivi de nombreux efforts internationaux infructueux de renforcement de l’État, un niveau de gouvernance étonnant s’est développé. Le Somaliland a non seulement assuré la paix et la sécurité, mais il a également mis en place un gouvernement et une administration fonctionnant avec plusieurs ministères. Il fournit des écoles, divertit une armée et une force de police, et il a même pu organiser des élections. Bien que le gouvernement central ait échoué, les biens politiques et la sécurité ont été fournis par des acteurs informels dans une mesure qui semble réfuter le diagnostic d’un État en faillite – du moins au niveau local. Dans une certaine mesure, ces structures de gouvernance alternatives remettent en question la souveraineté légitime d’un État qui n’est en mesure de fournir aucun de ces services. En effet, l’exemple du Somaliland semble confirmer l’argument de Jeffrey Herbst. Selon lui, les États incapables d’imposer leur autorité et de fournir des biens de base devraient être privés de leur souveraineté et les nouveaux États fonctionnels devraient avoir la possibilité de faire sécession.

Comme le montre l’exemple du Somaliland, les acteurs informels peuvent assurer des fonctions étatiques à un niveau comparable à celui d’autres États souverains. Cependant, la fourniture de services par des acteurs informels peut être décrite comme un calcul coûts-avantages. Il est essentiel de supposer que la sécurité permet aux civils de poursuivre un travail productif qui, en retour, peut être imposé. On peut faire valoir que certains États basent leur performance sur cette relation coûts-avantages. Robert Bates a soutenu dans le cas des États africains que la paix n’est donnée que lorsque les dirigeants d’un État peuvent gagner à protéger ses sujets. La baisse des revenus, la perspective de gain grâce aux ressources naturelles et la menace de la position du leader peuvent cependant déclencher l’échec de l’État et transformer l’État en prédateur. Dans ce contexte, l’intention du leadership devient essentielle. Le fait qu’un État ne s’acquitte pas de ses devoirs peut être causé par le manque de volonté de le faire. Bien que l’intention d’agir dans l’intérêt public ne soit pas nécessaire pour fournir des biens politiques, son absence indique le caractère privé de ces services, qui sont donc fondés sur des intérêts particuliers. En l’absence d’institutions pour limiter le pouvoir de dirigeants mal placés, comme l’État de droit ou la représentation politique, la distinction entre acteurs privés et publics peut s’estomper.

L’Etat, les biens publics et la sécurité transnationale

Si certains services d’un Etat peuvent être pris en charge par des acteurs informels, leur qualité doit cependant être remise en question. En comparant les scores de fragilité du CIFP de 2007 avec la probabilité que les États atteignent les Objectifs du Millénaire pour le développement, David Carment et Yiagadeesen Samy constatent que les pays de bas rang tels que la RDC, l’Afghanistan et Haïti sont en retard dans la réalisation des objectifs. Dans un État de style occidental, les services sont fournis collectivement aux citoyens vivant sur leur territoire. Comme le soutient Thomas Risse, si le statut d’État est limité territorialement, temporairement, à certains groupes sociaux ou domaines politiques, la nature collective de la gouvernance ne peut être assumée. Dans une certaine mesure, une comparaison normative avec l’État de type occidental afin de mettre en évidence des qualités au service d’un « intérêt commun » ne peut donc pas être évitée. Comme l’explique Charles Call, la privatisation des biens publics est souvent liée à la corruption et au népotisme des institutions étatiques faibles, et il est souhaitable qu’un État contrôle au moins les acteurs informels.

La défaillance de l’État semble être également problématique à un niveau international plus large. Comme mentionné ci-dessus, dans un monde globalisé, les problèmes de sécurité ne peuvent guère être contenus dans les frontières d’un seul État. L’une des principales préoccupations en matière de sécurité internationale associée aux États en faillite est le terrorisme. Le terrorisme a, dans le passé, été souvent lié aux États en faillite en tant que « refuges » dans lesquels les terroristes peuvent poursuivre leurs intentions criminelles sans craindre des poursuites. Stewart Patrick suggère que les terroristes préfèrent les États faibles, comme le Pakistan, qui fournissent des infrastructures de base en matière de communication, de transport et de système bancaire, mais qui se caractérisent également par des institutions faibles et corrompues. Cependant, dans le cas de la Somalie, le rôle du pays en tant que zone de transit des armes vers le Kenya et son rôle de planque temporaire pour les terroristes internationaux ont été soulignés. Une affiliation récente de la milice islamiste al-Shabaab à al-Qaïda et la première attaque terroriste internationale de la milice contre Kampala démontrent un lien plus dramatique avec la faillite de l’État. En termes de prolifération, les États défaillants jouent un rôle clé dans la propagation des armes légères. Selon Stewart Patrick, les maladies infectieuses se propagent plus facilement dans les États en faillite sans système de santé publique, même au-delà des frontières. Un autre problème associé à la défaillance de l’État concerne la criminalité transnationale. La production de drogues et la contrebande sont particulièrement répandues dans les « États en faillite ». Le cas de la Somalie démontre également le problème des réfugiés pour les pays voisins. Les réfugiés somaliens au Kenya se livrent à la contrebande et au commerce d’armes légères, provoquant désordre et violence dans la région frontalière du Kenya. La piraterie dans la corne de l’Afrique qui se produit sur les côtes somaliennes témoigne d’une autre menace transnationale résultant de l’effondrement de l’État.

Les acteurs informels et leur intérêt pour la défaillance de l’État

Lorsqu’il s’agit de la défaillance de l’État, il est cependant important de prendre en compte les structures informelles mentionnées dans les exemples ci-dessus. Certains acteurs ont un intérêt considérable pour le maintien de la défaillance de l’État et donc de leur propre pouvoir. David Keen suggère que les économies de guerre basées sur des activités économiques qui seraient criminelles en temps de paix peuvent devenir le principal motif de prolonger une guerre. Cela vaut pour l’exemple des seigneurs de guerre et des acteurs qui assurent une sécurité contre l’imposition dans les États en faillite, car ils ont intérêt à prolonger l’échec de l’État. Le cas de la Somalie indique deux autres exemples de bénéficiaires de la défaillance de l’État. D’une part, les acteurs sont mécontents de leur part de l’État central. Dans un climat de conflits intenses entre différents clans, l’État central est considéré comme un outil de répression et d’extraction financière. D’autre part, certains acteurs, les hommes d’affaires par exemple, craignent que la mise en place d’un nouveau gouvernement central ne vienne perturber leurs ambitions économiques et politiques. S’ils ne sont pas pris en considération, ces acteurs risquent de gâcher les efforts de renforcement de l’État. Pour cette raison, Menkhaus suggère pour le cas de la Somalie un « État médiatisé », qui réduit les obligations de l’État central à un minimum de services, à savoir en termes de sécurité, de justice et de résolution des conflits, non encore fournis par des acteurs non étatiques, tandis que les acteurs locaux sont reconnus comme partenaires.

Conclusion

En ce qui concerne la compréhension des défis contemporains en matière de sécurité et de développement, le concept de défaillance de l’État est d’un usage mixte. D’une part, une définition normative de l’État, comprise comme un moyen et non une conséquence du développement, ne tient pas compte du fait que les biens de sécurité et politiques peuvent être fournis par des acteurs informels. Comme le montre l’effondrement du système éducatif en RDC, les États défaillants pourraient perdre leur monopole pour faire appliquer les décisions, mais des formes d’autorité négociée pourraient émerger entraînant le maintien des services politiques. Même l’effondrement de l’État ne se transforme pas en une absence de sécurité et de biens politiques, comme le montre le cas du Somaliland. Cela remet en cause les hypothèses de l’État en tant que fournisseur unique de ces services. L’échec de l’État dépend après tout fortement de l’idéal par rapport auquel il est mesuré.

Si les acteurs informels peuvent fournir des biens politiques et de sécurité, contribuant ainsi au développement, il convient de souligner que leurs actions sont basées sur des calculs coûts-avantages. Il est crucial que la gouvernance et la fourniture de biens publics dans les États en faillite ne puissent pas être considérées comme collectives. Dans une certaine mesure, une définition normative de l’État agissant pour l’intérêt commun ne peut être évitée. En outre, en termes de défis de sécurité internationale, l’absence d’un État, qui peut imposer la sécurité nationale, peut poser des problèmes comme le montrent notamment les exemples de terrorisme et de criminalité transnationale ci-dessus.

Bien que les acteurs informels ne puissent pas remplacer les États centraux, ils doivent être pris en considération pour la réussite des efforts de renforcement de l’État. Premièrement, ils peuvent avoir intérêt à prolonger l’échec de l’État. De plus, comme l’indique la suggestion de Menkhaus d’un « État médiatisé », l’intégration de structures fonctionnelles de gouvernance dans les efforts de construction de l’État peut être prometteuse.

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(2004), p. 1

Ibid. d. 3

Ibid.

Ibid. p. 5-9

Ibid. d.4

Milliken & Krause (2002), p. 756

Nations Unies (2012), p. 16, 26, 38. En outre, les aspects inclus dans la définition du PIB par habitant, de la santé et de l’éducation sont des bases importantes pour l’Indice de développement humain. Voir Indicateurs internationaux du développement humain, http://hdrstats.undp.org/en/indicators/default.html, 1.12.2012.

Milliken & Krause (2002), p. 762, di John (2010), p. 24

Il s’agit de la première édition de la série. 274-273

Patrick (2007), p. 645, Carment, (2003), p. 407

Appel (2011), p. 306

Clapham (2004), p. 83

Milliken & Krause (2002), pp. 756

Ibid., di John (2010), p. 16

Clapham (2004), pp. 78-9, Herbst (2004), p. 303

Ibid. d. 83

Ibid. d. 78

Ibid. d. 85

Olivier De Sardan (2008), p. 5

Chang (2002) cité dans di John (2010), p. 24

Milliken & Krause (2002), p. 757

Risse (2011), p. 16, p.. 4

Ibid. d. 9

Lund (2006), p. 686

Ibid. , Titeca & de Herdt (2011), pp.217-8

Titeca & de Herdt (2011), p. 222

Ibid. d. 230

Milliken & Krause (2002), p. 762

Risse (2011), p. 4

Titeca & de Herdt (2011), p. 221

Patrick (2007), p. 644, di John (2010), p. 16, Carment (2003) p. 410

Chojnacki & Branovic (2011), p.94

Michael Jackson (2003), p.138

Chojnacki & Branovic (2011), p.94

Menkhaus (2006), p. 74

Menkhaus (2006), p.91

Menkhaus (2006), p. 92

Herbst (2004) pp. 313-314

Menkhaus (2006), p. 91

Chojnacki & Branovic (2011), p. 104

Bates (2008), p.16

Bates (2008), p. 28

Patrick (2007), p. 651

Risse (2011), pp. 14-5

Ibid. p.4, ce point touche le débat sur le néo-patrimonialisme dans les États postcoloniaux. Un bref aperçu est fourni par di John (2010), p. 18.

Carment & Yigadeesen (2011), p. 100. L’indice CIFP classe les pays sur la base d’indicateurs tirés des domaines de la gouvernance, de l’économie, de la sécurité et de la criminalité, du développement humain, de la démographie et de l’environnement. Pour plus d’informations sur la méthodologie, voir la description de l’indicateur CIFP: http://www4.carleton.ca/cifp/ffs_indicator_descriptions.htm, 3.12.2012. Des conclusions similaires sur les  » États fragiles et touchés par un conflit  » et les OMD ont été présentées dans la Banque mondiale (2011), p. 5

Risse (2011) p. 16

Ibid.

Ibid.

Appel (2011), p. 312

Il s’agit de la première édition de la série. 274-273

Patrick (2007), p. 653

Ibid., l. 654

Menkhaus (2004a), p. 70

Roach & Walser (2012), p.6

Patrick (2007), p. 654

Ibid. d. 657

Ibid. p. 655, Menkhaus (2006), p. 90

Menkhaus (2004a), pp. 51-52

Roach & Walser (2012), p. 12

Keen (1998), p. 12

Menkhaus (2006), p. 96

Menkhaus (2004)a, p. 28

Menkhaus (2004a), pp. 39-40

Menkhaus (2006), pp. 78, 102

fissures (2011), Menkhaus (2006)

Lund (2006), Titeca & de Herdt (2011)

Menkhaus (2006), p. 91

fissures (2011), p. 9

Ibid. d. 4

Chojnacki & Branovic (2011)

Risse (2011), pp. 14-15

Risse (2011), p. 16

Patrick (2007), pp. 652-658

Keen (1998), p. 12, Menkhaus (2004a), pp. 39-40

Menkhaus (2006), p. 102


Écrit par: Johanna Moritz
Écrit à: King’s College London, Department of War Studies
Écrit pour: Mats Berdal et Kieran Mitton
Date de rédaction: Décembre 2012

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