O Conceito de “Estado” Falha e Contemporânea, de Segurança e de Desenvolvimento

O Conceito de “Estado de Falha”, e sua utilização para a Compreensão Contemporânea de Segurança e de Desenvolvimento

“Estado falido” e de segurança e de desenvolvimento têm sido comumente ligados desde a criação do conceito na década de 1990. Inerente a ligação torna-se particularmente evidente quando olhamos para a definição de “estado falido” por Robert Rotberg, que gira em torno de dois aspectos centrais do conceito. Segundo Rotberg, os estados são considerados falhados “quando são consumidos pela violência interna e deixam de entregar bens políticos positivos aos seus habitantes”. Para Rotberg, o bem público primário é o fornecimento de segurança dentro de um território. Uma vez que este bem é fornecido, uma série de outros bens podem evoluir, como, por exemplo, a resolução de litígios, o estado de direito, a participação política, a educação e os cuidados de saúde. Consequentemente, a violência é idiossincrática para “Estados falhados”. Outros indicadores seriam um governo predatório, a perda de controle sobre o território, a violência criminosa e o aumento dos senhores da guerra, a falta de serviços médicos e educacionais e um PIB per capita em declínio. Embora os Estados fracos possam ter um bom desempenho em alguns dos bens políticos acima mencionados, o fracasso global diz respeito a todas as Categorias. O benchmark, em que geralmente um estado é medido, é assim o estado-nação ocidental com suas três funções principais: representação, segurança, e uma preocupação para o bem-estar de sua população.

os sintomas de falha do Estado de Rotberg coincidem com o objetivo do Milênio de desenvolvimento (ODM) de reduzir a mortalidade infantil, a AIDS e a garantia da educação. A partir da definição acima, torna-se claro que é entendido como um dever fundamental de um estado fornecer bens políticos ligados ao desenvolvimento. Com efeito, o estabelecimento de um estado funcional é muitas vezes considerado como um desafio ao desenvolvimento. No seu papel tradicional de guarda de segurança, um estado é responsável pela protecção do território nacional e das instituições estatais. Como os estados pós-modernos são muitas vezes de natureza mais interligada, as questões de segurança nacional raramente permanecem dentro das fronteiras de um Estado-nação. Nesse sentido, a falta de segurança interna do Estado pode se transformar em problemas de segurança transnacional.

a fim de avaliar o conceito de falha do Estado no que diz respeito aos desafios de segurança e desenvolvimento, este ensaio irá refletir criticamente sobre o papel do Estado no fornecimento de bens ao seu público. A emergência de actores informais desafia a assunção de uma ausência total de governação em Estados falidos. Seguindo a definição de Rotberg, alguns problemas conceituais das qualidades atribuídas a um estado serão discutidos e diferentes formas de governança por atores informais em Estados falidos serão exploradas. Exemplos disso serão retirados do setor da educação na República Democrática do Congo (RDC) e da entidade sub-estatal Somali Somaliland. Por último, uma análise dos diferentes problemas colocados pelo fracasso do Estado, especialmente em termos de segurança transnacional, demonstrará a importância do Estado como prestador destes serviços.

the state, state failure and governance

State failure was first seen as a post-Cold War phenomenon. Com os ataques terroristas de 11 de setembro, no entanto, as preocupações dos decisores políticos e estudiosos deslocaram-se para problemas de segurança relacionados com estados fracos e terrorismo. Embora integrado no domínio da Política de segurança e desenvolvimento, o conceito foi objecto de críticas consideráveis. De um modo geral, apelou-se a um maior aperfeiçoamento dos critérios, a fim de localizar mais precisamente o incumprimento e evitar um Rótulo abrangente para casos dificilmente comparáveis de disfunções do estado. Charles Call, por exemplo, subdividiu o conceito de falha do estado em “segurança”, “legitimidade” e “capacidade” lacunas.

outra vertente da crítica, que analisa principalmente os estados pós-coloniais na África, aborda a compreensão do Estado de estilo ocidental e questiona a sua aplicabilidade universal como um instrumento de governo. A argumentação gira não só em torno da ideia weberiana de um monopólio da força, mas também em torno do conceito de democracia e da preocupação com o bem-estar dos seus cidadãos. Sem dúvida, a génese do Estado europeu é o resultado de processos históricos muito únicos. Por exemplo, os estados europeus estavam em constante concorrência pelo território e pelo comércio, o que levou à criação de uma autoridade central. Neste contexto, é crucial não só a formação de um território estatal, mas também a capacidade de O controlar fisicamente. Isto sugere que os estados modernos e seus aspectos característicos não são uma forma universal de governança, mas foram construídos para cumprir um determinado propósito. Christopher Clapham descreve como as potências coloniais europeias estavam forçando um estado sobre áreas tradicionalmente pouco governadas. O estado-nação imposto não foi, no entanto, retido o tempo suficiente para apagar as formas tradicionais de organização.

In the light of an artificial genesis of former colonial states, western expectations of a state and actual governance might not correspondent. As funções do estado parecem ser o resultado de um processo de formação do Estado, ao invés de sua consequência. Nesse sentido, a existência de instituições estatais não se transforma em provisão de segurança e bens políticos positivos. Por sua vez, o fracasso do Estado não leva a uma total ausência destes bens. Um enfoque na governança, definida como a capacidade de “fazer e implementar regras coletivamente vinculativas e o fornecimento de bens coletivos”, permite obter uma visão mais adequada dos serviços prestados no contexto da falha do estado, distinguindo-se do estado institucional.Muitos exemplos mostram que os Estados fracos podem perder o seu monopólio da prestação de serviços públicos e da segurança, o que pode acontecer em vários graus. Como salientou Christian Lund, a luta de um estado para cumprir os seus deveres pode resultar numa “amálgama” de actores entre instituições estatais e instituições locais, mais “tradicionais”. Estes diferentes grupos negociam alianças variadas em diferentes áreas políticas para exercer a autoridade pública e, assim, fornecer uma forma de governança. O caso do sector da educação na República Democrática do Congo põe claramente em evidência a forma como as funções do estado podem ser negociadas. Devido às medidas tomadas no âmbito do então Programa de ajustamento estrutural do Zaire, o orçamento para a educação foi drasticamente reduzido. Quando os professores não podiam mais ser pagos, a Igreja Católica e os pais intervieram e criaram um sistema para aumentar os salários dos professores. É importante notar que a ausência do Estado não se traduz num vácuo. O facto de os intervenientes não estatais defenderem o estado levanta uma questão no que se refere à avaliação da deficiência do estado. Apontar as características do estado despojado de um contexto pode causar uma idealização. Medindo contra uma definição ideal de Estado como fornecedor de bens políticos sofisticados, um grande número de estados deve ser qualificado de “fracassado”. Surpreendentemente, embora o estado tenha recuado do setor da Educação, em termos de escolaridade a RDC marcou acima da média em comparação com outros estados da África Subsaariana. Posteriormente, a definição de Estado como algo fixo nega a sua contínua evolução institucional e a natureza aberta do processo que constitui a formação do estado.Embora, no exemplo da RDC, as estruturas estatais estivessem a interferir com os intervenientes informais, a governação também pode ser assegurada na ausência de um estado. Chojnacki e Branovic descrevem como o monopólio da violência em um território definido pode se tornar lucrativo para os rebeldes através do fornecimento de segurança em troca da tributação da população civil. Os senhores da guerra, por exemplo, fornecem infra-estruturas e desenvolvem um sistema fiscal, que pode ser considerado como um certo grau de governação. Eventualmente, tais institucionalizações limitadas podem evoluir. Por exemplo, se o grupo armado perceber a necessidade de continuar a legitimar-se através da prestação de serviços de saúde, educação e serviços financeiros. Um exemplo impressionante da institucionalização da governação informal é a Somalilândia. Embora o governo central da Somália tenha efetivamente entrado em colapso em 1991, seguido por inúmeros esforços internacionais fracassados de construção de Estado, um nível surpreendente de governança se desenvolveu. A Somalilândia não só forneceu paz e segurança, como também desenvolveu um governo e uma administração de trabalho com vários ministérios. Ele fornece escolas, entretém um exército e uma força policial, e Até foi capaz de realizar eleições. Embora o governo central tenha falhado, os bens políticos e a segurança foram fornecidos por agentes informais a um ponto que aparentemente refuta o diagnóstico de um estado falhado – pelo menos a nível local. Em certa medida, estas estruturas de governação alternativas questionam a soberania legítima de um estado que não está em condições de prestar nenhum desses serviços. Na verdade, o exemplo da Somalilândia parece confirmar o argumento de Jeffrey Herbst. Ele defende a noção de que os Estados incapazes de impor autoridade e fornecer bens básicos devem ser privados de sua soberania e novos estados funcionais devem ter a possibilidade de se separar.Como mostra o exemplo da Somalilândia, os agentes informais podem fornecer funções estatais a um nível comparável a outros estados soberanos. No entanto, a prestação de serviços por agentes informais pode ser descrita como um cálculo de custo-benefício. O essencial é o pressuposto de que a segurança permite que os civis prossigam um trabalho produtivo que, em contrapartida, pode ser tributado. Pode argumentar-se que alguns estados baseiam o seu desempenho nesta relação custo-benefício. Robert Bates argumentou no caso dos Estados africanos, que a paz só é dada quando os líderes de um estado podem ganhar em proteger seus súditos. A diminuição das receitas, a perspectiva de ganhos através de recursos naturais e a ameaça da posição do líder podem, no entanto, desencadear uma falha do estado e transformar o estado em um predador. Neste contexto, a intenção de liderança torna-se essencial. O facto de um estado não cumprir as suas obrigações pode ser causado pela falta de vontade para o fazer. Embora a intenção de agir no interesse público não seja necessária para fornecer bens políticos, a sua ausência indica o carácter privado destes serviços, que se baseiam, por conseguinte, em interesses particulares. Na ausência de instituições que limitem o poder de uma liderança deslocada, como o estado de direito ou a representação política, a distinção entre actores privados e públicos pode tornar-se ténue.O estado, os bens públicos e a segurança transnacional embora certos serviços de um estado possam ser retomados por agentes informais, a sua qualidade deve, no entanto, ser questionada. Através de uma comparação das Pontuações de fragilidade do CIFP de 2007 com a probabilidade de os Estados cumprirem os objectivos de desenvolvimento do Milénio, David Carment e Yiagadeesen Samy consideram que os países de baixo escalão, como a RDC, o Afeganistão e o Haiti, estão a ficar para trás no cumprimento dos objectivos. Num estado de estilo ocidental, os Serviços são prestados colectivamente aos cidadãos que vivem no seu território. Como Thomas Risse argumenta, se o estado é limitado territorialmente, temporariamente, a certos grupos sociais ou áreas políticas, a natureza coletiva da governança não pode ser assumida. Em certa medida, não se pode evitar uma comparação normativa com o estado de tipo ocidental, a fim de apontar qualidades que sirvam um “interesse comum”. Como Charles Call explica, a privatização de bens públicos está muitas vezes ligada à corrupção e nepotismo de instituições estatais fracas, e é desejável que um estado controle, pelo menos, os atores informais.

a falência do Estado parece ser igualmente problemática a nível internacional. Como já foi referido, num mundo globalizado, os problemas de segurança dificilmente podem ser contidos nas fronteiras de um único estado. Uma das principais preocupações da segurança internacional associada aos Estados falidos é o terrorismo. No passado, o terrorismo esteve frequentemente ligado a Estados falidos como “refúgios seguros”, nos quais os terroristas podem perseguir as suas intenções criminosas sem recear a instauração de processos judiciais. Stewart Patrick sugere que os terroristas preferem Estados fracos, como o Paquistão, que fornecem infra-estruturas básicas em comunicação, transporte e um sistema bancário, mas também são caracterizados por instituições fracas e corruptas. No entanto, no caso da Somália, foi salientado o papel do país como zona de trânsito de armas para o Quénia e o seu papel como esconderijo temporário para terroristas internacionais. Uma ligação recente da milícia islamista al-Shabaab com a al-Qaeda e o primeiro ataque terrorista internacional da milícia contra Kampala demonstra uma ligação mais dramática ao fracasso do estado. Em termos de proliferação, os Estados falidos desempenham um papel fundamental na disseminação de armas de pequeno calibre. As doenças infecciosas, afirma Stewart Patrick, propagam-se mais facilmente em Estados falidos sem um sistema de saúde pública, mesmo para além das fronteiras. Outro problema associado ao fracasso do Estado diz respeito à criminalidade transnacional. A produção de drogas e o contrabando são especialmente predominantes nos “Estados falhados”. O caso da Somália demonstra também o problema dos refugiados para os países vizinhos. Refugiados somalis no Quênia se envolvem em contrabando e Comércio de armas de pequeno porte, causando desordem e violência na região fronteiriça do Quênia. A pirataria no corno de África decorrente da costa da Somália demonstra outra ameaça transnacional resultante do colapso do estado.No entanto, é importante considerar estruturas informais como mencionado nos exemplos acima. Alguns intervenientes têm um interesse considerável na manutenção da falência do estado e, por conseguinte, do seu próprio poder. David Keen sugere que as economias de guerra baseadas em atividades econômicas que seriam criminosas em tempos de paz podem se tornar o principal motivo para prolongar uma guerra. Isto aplica-se ao exemplo dos senhores da guerra e dos actores que fornecem segurança contra a tributação em Estados falidos, uma vez que têm interesse em prolongar o fracasso do estado. O caso da Somália indica dois outros exemplos de beneficiários de deficiências do estado. Por um lado, os actores descontentam com a sua quota-parte do Estado central. Num clima de intensa luta entre diferentes clãs, o estado central é visto como uma ferramenta para a supressão e extração Financeira. Por outro lado, alguns actores, por exemplo empresários, receiam a criação de um novo governo central para perturbar as suas ambições económicas e políticas. Se não forem tomados em consideração, estes intervenientes podem prejudicar os esforços de construção do estado. Por esta razão, Menkhaus sugere para o caso da Somália, um ‘mediada estado’, o que reduz central deveres do estado para um mínimo de serviços, nomeadamente em termos de segurança, justiça e resolução de conflitos, ainda não fornecidos por atores não-estatais, enquanto os atores locais são reconhecidos como parceiros.

Conclusion

In regard to understanding contemporary security and development challenges, the concept of state failure is of mixed use. Por um lado, uma definição normativa do Estado, que é entendida como um meio e não como uma consequência do desenvolvimento, não tem em conta que a segurança e os bens políticos podem ser fornecidos por agentes informais. Como demonstra a quebra do sistema educativo na RDC, os estados em situação de falência podem perder o seu monopólio para executar decisões, mas podem surgir formas de autoridade negociada que resultem na manutenção de serviços políticos. Mesmo o colapso do Estado não se transforma numa ausência de segurança e de bens políticos, como mostra o caso da Somalilândia. Isto desafia os pressupostos do Estado como único prestador destes serviços. O fracasso do estado, afinal, depende fortemente do ideal contra o qual ele é medido.Embora os agentes informais possam fornecer bens políticos e de segurança, contribuindo assim para o desenvolvimento, deve salientar-se que as suas acções se baseiam em cálculos de custo-benefício. Crucial é o facto de a governação e o fornecimento de bens públicos em Estados falidos não poderem ser considerados colectivos. Até certo ponto, não se pode evitar uma definição normativa do Estado como agindo em prol do interesse comum. Além disso, em termos de desafios de segurança internacional, a ausência de um estado, que possa impor a segurança nacional, pode colocar problemas, como mostram especialmente os exemplos de terrorismo e criminalidade transnacional acima referidos.Embora os agentes informais não possam substituir os estados centrais, devem ser tomados em consideração para o êxito dos esforços de construção do estado. Em primeiro lugar, podem ter interesse em prolongar a falência do estado. Além disso, como indica a sugestão de Menkhaus de um “estado mediado”, a integração das estruturas funcionais da governação nos esforços de construção do Estado pode ser promissora.

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ibidem.

ibidem. pp. 5-9

ibidem. p.4

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Nações Unidas (2012), pp. 16, 26, 38. Além disso, os aspectos incluídos na definição de Pib per capita, saúde e educação são bases importantes para o Índice de Desenvolvimento Humano. Ver indicadores internacionais de Desenvolvimento Humano, http://hdrstats.undp.org/en/indicators/default.html, 1.12.2012.

Milliken & Krause (2002), p. 762, di John (2010), p. 24

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ligue para (2011), p. 306

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ibidem., di John (2010), p. 16

Clapham (2004), pp. 78-9, Herbst (2004), p. 303

Ibid. p. 83

ibidem. p. 78

ibidem. p. 85

Olivier De Sardan (2008), p. 5

Chang (2002) citado di John (2010), p. 24

Milliken & Krause (2002), p. 757

Risse (2011), pp. 16, p. 4

Ibid. p. 9

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ibidem. , Titeca & de Herdt (2011), pp. 217-8

Titeca & de Herdt (2011), p. 222

Ibid. p. 230

Milliken & Krause (2002), p. 762

Risse (2011), p. 4

Titeca & de Herdt (2011), p. 221

Patrick (2007), p. 644, di John (2010), p. 16, Carment (2003) p. 410

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Jackson (2003), p.138

Chojnacki &Branovic (2011), p.94

Menkhaus (2006), p. 74

Menkhaus (2006), p.91

Menkhaus (2006), p. 92

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Chojnacki & Branovic (2011), p. 104

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Ibid. p.4, este ponto toca o debate sobre o neo-patrimonialismo nos Estados pós-coloniais. Um breve resumo é fornecido por di John (2010), p. 18.

Carment & Yigadeesen (2011), p. 100. O índice CIFP classifica países com base em indicadores das áreas de governança, economia, segurança e crime, desenvolvimento humano, demografia e meio ambiente. Para mais informações sobre a metodologia, ver descrição do indicador CIFP: http://www4.carleton.ca/cifp/ffs_indicator_descriptions.htm, 3.12.2012. Conclusões semelhantes sobre os “Estados frágeis e afectados por conflitos” e os ODM foram apresentadas no Banco Mundial ( 2011) , p. 1. 5

Risse (2011) p. 16

ibidem.

ibidem.

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Jackson & Sorensen (2007), pp. 274-273

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ibidem. P. 655, Menkhaus (2006), p. 90

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Keen (1998), p. 12, Menkhaus (2004a), pp. 39-40

Menkhaus (2006), p. 102


Escrito por: Johanna Moritz
Escrito em: King’s College de Londres, do Departamento de Estudos de Guerra
Escrito por: Mats Berdal e Kieran Mitton
Data escrito: Dezembro 2012

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